С начала 2000-х годов в России проводится реорганизация деятельности чиновников и государственных органов в целях повышения эффективности их работы (административная реформа, реформа государственной службы и т.д.). Но результаты осуществляемых преобразований весьма противоречивы и пока не привели к оптимизации функций и структуры системы государственного управления, значительному повышению качества функционирования государственного механизма.
Представляется, что одной из основных проблем, препятствующих достижению заметного успеха в данном направлении, является отсутствие объективной (или хотя бы общепризнанной) «шкалы координат» для анализа и оценки вклада тех или иных институтов или управленцев в ход социально- экономических процессов. Решение этой проблемы требует более глубоких научных знаний о конкретных управленческих (и в целом общественных) механизмах.
В частности, согласно указам Президента РФ от 28.06.2007 № 825 (ред. от 28.04.2008) «Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ» и от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден определенный перечень показателей. В первом случае их 43 (в дополненной редакции – 127); во втором случае – 30. Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия была утверждена Методика проведения оценки (протокол №1 от 18 июля 2007 г.). Субъекты федерации соответственно разработали и осуществили систему мер по реализации требований указов. Но все эти действия не дают и не могут дать значительного положительного эффекта, принципиально улучшить систему государственного управления в России в силу изначально неверного подхода.
Утвержденные показатели характеризуют уровень социально- экономического развития регионов (районов), но мало отражают собственно управленческую деятельность. Конечно, корреляция между «хорошим» (качественным и эффективным) управлением и высокими социально- экономическими результатами есть, но эта связь не настолько прямолинейна. Очень велико влияние иных условий и факторов, не связанных с системой государственного управления.
Например, социально- экономические показатели Москвы и Санкт- Петербурга в разы превосходят большинство показателей других регионов России. Значит ли это, что данные субъекты федерации по уровню государственного управления также превосходят другие территории? Или, в условиях современного мирового кризиса, региональные социально- экономические показатели ухудшаются. Значит ли это, что уровень государственного управления в регионах снижается? Ответа на эти вопросы предлагаемая система не дает и дать не может.
Возможно, что теоретическая ошибка официального подхода заключается в необоснованном использовании ценностнорациональных критериев оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ вместо целерациональных (в терминологии М.Вебера). На практике же сведение оценки эффективности и качества деятельности органов управления только (или преимущественно) к оценке со-циально- экономического поло-жения территорий выглядит как возврат к существовавшим в советское время подходам. Но в тот период это хоть как- то оправдывалось условиями командно- административной экономики. В настоящее время устаревшее содержание, соседствующее с новой риторикой, только дискредитирует идею административной реформы. Введение ответственности администраций субъектов федерации за результаты социально- экономических процессов, влияние на которые у них незначительно, усиливает зависимость региональных властей от субъективных подходов центральных органов и не нацеливает их на совершенствование собственной деятельности.
Нужно принципиальное изменение методологии оценок. И здесь не помогут улучшения предлагаемых методик.
Для России применение к государственному управлению понятий эффективности и качества является принципиально новым подходом: в прошедшие исторические периоды сама возможность постановки такого вопроса отсутствовала. Соответственно, многие теоретические положения данного подхода даже не до конца осознаны, не говоря уже об их практической разработанности. В связи с этим используется традиционный прием перенесения западных идей, без их какой- либо адаптации к отечественным реалиям. В результате искажаются исходные принципы, и затрудняется процесс их совершенствования. Сказывается также различия подходов к вопросам эффективности и качества государственного управления отечественных исследователей. Соответственно, крайне актуальной является научно- практическая разработка модели эффективности деятельности органов государственного управления, соответствующей национальным условиям страны.
Вопросам оценки эффективности государственного управления посвящено достаточно много научных исследований. Можно отметить Методику оценки качества государственного управления в субъектах РФ для целей мониторинга административной реформы, подготовленную в 2005г. Институтом проблем государственного и муниципального управления Высшей школы экономики по заказу Минэкономразвития РФ.
В Институте макроэкономических исследований к 2004г. была разработана методология оценки и оптимизации государственной административ-ной системы на основе структурно-функционального анализа. Существуют также интересные оценки информационной прозрачности различных ведомств и «доброжелательности» (удобству для пользователей) их информационных баз.
Определенные подходы к оценке деятельности работников государственного и муниципального уровня управления предлагаются в рекомендациях ОЭСР. Согласно им, оценка эффективности работы данных организаций и их служащих – это процесс, состоящий из ряда этапов. Начинается он с осознания (анализа) слабых сторон организации и формулирования целей – достижения конкретных результатов или оказания услуг определенного качества. В качестве инструментов оценки используются различные методики: система вопросов, имеющая название Общая оценочная структура (The Common Assessment Framework – ООС/CAF), оценка на основе базовых показателей («Benchmarking»), кадровый менеджмент. Приведенный пример показывает, насколько глубоко разработаны практические вопросы оценки эффективности и качества государственного управления в развитых странах Европы, и насколько далеко в России от этого уровня осознания проблем и их решения.
Сравнение различных наборов социально-экономических показателей не позволяет сделать вывод о качестве собственно управленческой системы и о ее вкладе в динамику развития. Для того чтобы измерить этот вклад, нужно, прежде всего, формализовано описать саму систему государственного управления. Без этого невозможно сравнивать ее различные модели, а значит, и сопоставлять с соответствующими им конечными результатами.
Наконец, следует определить вклад улучшений в области государственного управления в изменение социально-экономи-ческих параметров общества. Хотя ряд эмпирических исследований показывает наличие зависимости между качеством государственного управления и экономическим ростом, устойчивые взаимосвязи между ними не выявлены. Имеет место различный временной лаг между управленческими действиями (решениями) и трансформацией социально- экономических объектов. Оказывают свое влияние также глобальные процессы и международная конъюнктура. Очевидно, что в этой области необходимы дальнейшие исследования с целью получения недостающих научных знаний о существующих закономерностях. Министерства и ведомства самостоятельно решить такие проблемы не могут. Их нельзя решить ни силами отдельных рабочих групп, ни в результате заказанной на один год НИР. Нужны фундаментальные научные исследования, которые могут продлиться не один год.
Необходимо отметить, что традиционно вопросы государственного управления рассматриваются применительно к деятельности органов исполнительной власти. При таком подходе выпадает из поля зрения влияние на экономику (социально- экономическую сферу, общество в целом) деятельности других ветвей власти. Хотя, безусловно, управление (регулирование) является, прежде всего, функцией органов исполнительной власти, но и воздействие органов законодательной и судебной власти на ход социально- экономических процессов заслуживает самостоятельного изучения.
В.И. Якунин считает, что в настоящее время можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы органов государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но используются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, без учета особенностей отечественных целевых и ценностных установок. По мнению данного исследователя, предметом для оценки эффективности государственного управления могут служить принимаемые управленческие решения. Предлагается рассматривать эффективность государственного управления как способность реализовать публично заявленные цели и ценности. В этом случае критериями эффективности могут выступать: адекватность и реалистичность; безопасность (то есть обеспечение стабильности функционирования системы); профессионализм (методики принятия решений и обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена); социальный гуманизм.
На наш взгляд, следует, прежде, разделить ценностнорациональные, целерациональные и прагматические оценки системы государственного управления. И для каждого из этих уровней следует разработать отдельные критерии. Кроме того, в систему оценки деятельности государственного аппарата следует ввести такой параметр, как время. Например, «период реагирования» – время, прошедшее с момента возникновения (фиксации) проблемы (критической ситуации) до принятия документа по ее разрешению. Или время, затрачиваемое гражданами в очередях в государственных учреждениях, оказывающих ус-луги (по выдаче справок, регистрации и т.д.).
Следует иметь в виду, что современное положение с оценкой управленческой деятельности государства (государственных органов) и принимаемых ими решений в России во многом определяется ценностной разобщенностью общества. А неясность критериев (и показателей) эффективности (качества) государственного управления на разных уровня в условиях России дополняется проблемой взаимосвязи процесса оценки с вопросами контроля и ответственности.
Теоретически, процедура оценки эффективности (качества) управления отличается от реализации контрольных функций. Если содержанием контроля является соотнесение результата исполнения решения намеченным целям, то в процессе оценивания главное – показать, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям данного государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям
и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта. Однако то, что в отечественной практике государственного управления часто за какими- то оценками следовали соответствующие «оргвыводы», определяет настороженное отношение чиновников всех уровней к введению практики оценки их деятельности. Существуют также опасения, что оценка эффективности и качества вместо совершенствования деятельности системы государственного управления будет использоваться для ее разрушения или сведения личных счетов. Все это приводит к замедлению внедрения в России публичной оценки эффективности и качества деятельности государственных органов.
Создание собственной модели государственного «публичного менеджмента», формирование более гибких и адаптивных управленческих структур
и нового по своим характеристикам управленческого персонала, осуществление деятельности на основе принципов децентрализации, эффективности и экономичности в настоящее время, несмотря на кризис, остаются в центре внимания теоретиков и практиков управления различных стран мира. По словам Р.М.Вульфовича, для России решение этих вопросов может стать новым историческим шансом. Согласно концепции институтов и институциональной динамики Д. Норта, в любом обществе всегда складывается «смесь» из эффективных и неэффективных институтов и именно соотношение между ними определяет, в конечном счете, траекторию его развития. Институты как бы «заталкивают» общество в определенное русло, с которого потом трудно свернуть. Таким образом, от выявления направлений повышения качества (и эффективности) функционирования системы государственного управления во многом зависит прогрессивность (качество) развития России. «Черный ящик», которым является в настоящее время система государственного управления, должен стать прозрачным для общества, а выходящие из него воздействующие импульсы должны быть направлены в нужную сторону и быть результативными с точки зрения общественных интересов.
